فرجام ادغام ناتمام بازرگانی

اخیراً موضوع تفکیک دستگاه‌های ادغام‌شده به یک موضوع چالشی تبدیل‌شده و اخباری مبنی بر ارائه لایحه دوفوریتی توسط دولت در این خصوص منتشر شده است. موضوع ادغام دستگاه‌های اجرایی و یا تفکیک آن‌ها همواره یکی از موضوعات موردبحث در دولت‌های مختلف بوده که دارای ابعاد و زوایای مختلف کارشناسی، مدیریتی و حتی سیاسی است و دارای موافقان و مخالفان گوناگونی است، در این راستا ضروری است قبل از اتخاذ هر تصمیمی، ضمن بررسی سوابق موضوع، اهداف، نتایج و عملکرد ادغام ازیک‌طرف و هماهنگی با اسناد بالادستی و به­ویژه سیاست‌های اقتصاد مقاومتی از طرف دیگر مورد توجه قرار گرفته و تلاش شود نتیجه تصمیمات (ادامه ادغام و یا تفکیک مجدد) به کارآمدی بیشتر ساختار و فرایندهای دولت در راستای تحقق اهداف اقتصادی کشور کمک نماید.

قبل از ادامه مطلب یادآوری این نکته ضروری است که فرایند ادغام دستگاه‌های اجرایی بر اساس الزام قانون برنامه چهارم توسعه و همین‌طور سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی مبنی بر چابک­سازی دولت و واگذاری حداکثری امور غیر حاکمیتی به بخش خصوصی ازیک‌طرف و همین‌طور سوابق موجود در دولت‌های قبل و مطالعات گسترده کارشناسی و بررسی تجربیات جهانی پیگیری و درنهایت در سال ۱۳۹۰ به سرانجام رسید.

با توجه به توضیحات فوق­الذکر، در ادامه تلاش می ­شود به طور مختصر به اهداف و مبانی ادغام وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی که به لحاظ اهمیت و جایگاه، نقش قابل‌توجه و بی­بدیلی در رشد اقتصادی و خروج از رکود، رشد اشتغال مولد، کاهش نرخ تورم و رشد صادرات غیرنفتی و به‌طورکلی دستیابی به اهداف اقتصاد مقاومتی دارد، اشاره شود. ازآنجایی‌که تصمیم­گیری در خصوص این دو دستگاه حساسیت و اهمیت بالایی داشته و دارد، ضروری است ابعاد مختلف این تصمیم به‌درستی بررسی و تحلیل شود. چراکه هرگونه خطا در تصمیم­گیری در این خصوص دولت را به‌جای تمرکز بر حل معضلات اقتصادی موجود، درگیر حاشیه­های این تصمیم نموده و به‌طورکلی کارآمدی دولت را کاهش خواهد داد. لذا به نظر می­رسد مرور اهداف و مبانی ادغام وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی و همین‌طور فرایند مربوطه و تحلیل نتایج و عملکرد ادغام راهگشا خواهد بود.

از طرف دیگر پاسخ به این سوال ضروری است که در صورت اجازه مجلس به تفکیک دو دستگاه آیا برگشت به وضعیت سال ۱۳۹۰ با همان ساختار و وظایف مفید خواهد بود؟ یا ضروری است ضمن تفکیک این دو بخش، باز مهندسی اساسی در ساختار و فرایندهای اقتصادی دولت در دستور کار قرار گیرد تا با توجه به شرایط داخلی و بین­المللی ضمن سازمان‌دهی مجدد، زمینه و بستر مناسب برای توسعه تعاملات بین­المللی و به­ویژه با رویکرد توسعه صادرات غیرنفتی و برون­زائی اقتصاد فراهم گردد.

به‌هرحال اهداف موردنظر در ادغام وزارت بازرگانی که متولی سیاست‌گذاری تجاری داخلی و خارجی و وزارت صنایع و معادن که متولی سیاست‌گذاری صنعتی و معدنی کشور محسوب می­شد را می­توان در موارد زیر خلاصه نمود.

-ارتقاء نقش و جایگاه وزارت ادغامی به‌عنوان دستگاه سیاست‌گذار، پشتیبان و ناظر بر تولید و تجارت کشور به‌جای بنگاه‌داری و تصدی­گری امور اجرائی تولید و تجارت و رقابت با بخش خصوصی

-فراهم شدن زمینه و بستر رقابت­پذیری محصولات تولیدی و امکان حضور قدرتمندانه در بازارهای بین­ المللی

-تسریع در پیگیری فراهم شدن الزامات و زیرساخت‌های نرم­افزاری عضویت هدفمند و هوشمندانه در WTO

-خروج دستگاه ادغام‌شده از فعالیت‌های تصدی­گرایانه و بنگاه‌داری در بخش صنعت، معدن و بازرگانی و امکان حضور بیشتر بخش خصوصی و تشکل‌های مربوطه در مدیریت این بخش

-فراهم شدن امکان حمایت و پشتیبانی مؤثر از سرمایه­گذاری و تولید صادراتی با کمک سیاست‌های مؤثر تجاری و تعرفه­ای

-فراهم شدن امکان حمایت مؤثر به‌منظور بازار رسانی محصولات تولیدی در داخل و خارج کشور

-امکان مدیریت هدفمند واردات و سیاست‌گذاری مؤثر به‌منظور کاهش قاچاق کالا

-ایجاد یکپارچگی در اهداف، سیاست‌ها، فرایندها و ساختار مدیریت تولید و تجارت به‌منظور تسهیل فضای کسب‌وکار و پشتیبانی مؤثرتر از فعالان اقتصادی

-امکان حمایت مؤثر و متعادل از حقوق تولیدکنندگان و مصرف ­کنندگان

-امکان جهت­دهی مؤثرتر به سیاست‌های پولی، ارزی و مالی و به‌طورکلی سیاست‌های اقتصادی به‌منظور تقویت بخش تولید و تجارت

-کمک به توسعه زیرساخت‌های تجاری و لجستیکی کشور در راستای توسعه صادرات غیرنفتی و کاهش هزینه تمام‌شده محصولات تولیدی و رقابت­ پذیرشدن محصولات داخلی

-کمک به شکل ­گیری زنجیره­های تولیدی و تجاری باارزش افزوده بالا

-کمک به اقتصادی و توجیه ­پذیر شدن تولید در کشور از طریق گسترش و توسعه بازارهای تولیدی ایرانی در جهان

اهداف فوق ­الذکر فقط بخشی از انتظاراتی بود که در صورت ادغام کارآمد وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی قابل تحقق بود و بررسی تجارب بین­ المللی نشان می­داد که در صورت اتخاذ رویکرد یکپارچه در سیاست‌گذاری بخش تولید و تجارت امکان جهش در اقتصاد کشور و بهبود شاخص‌های اقتصادی میسر بود، چراکه با تحرک تولید و تجارت کشور به‌عنوان بخش واقعی اقتصاد، زمینه تحرک بخش‌های دیگر نیز فراهم می­شود. البته این اهداف تنها در صورتی قابل تحقق بود که تولید و تجارت به‌عنوان دو بال در کنار یکدیگر و به‌عنوان مکمل هم موردتوجه قرارگرفته و از ظرفیت‌های ادغام این دو بخش استفاده کامل شود.

البته قبل از اتخاذ تصمیم در خصوص ادغام، همواره دغدغه­ های مختلفی وجود داشت که در صورت مرتفع نشدن دغدغه­ ها، ‌ادغام انجام‌شده نه‌تنها مفید و مؤثر به نظر نمی­ رسید، بلکه انتظار می­رفت آثار نامطلوبی نیز به دنبال داشته باشد. مهم‌ترین دغدغه­ ها عبارت بودند از:

-اتخاذ رویکرد تجمیع دو وزارتخانه به‌جای ادغام و یکپارچه ­سازی واقعی در اهداف،‌ ساختار و فرایندها

-بی­ توجهی و یا کم­ توجهی به فلسفه ادغام که تلاش در جهت رقابت‌پذیر کردن تولید و اقتصاد با رویکرد توسعه صادرات غیرنفتی بود نه تداوم حمایت بی‌قیدوشرط از تولید غیر بهره­ور و غیررقابتی

– بی توجهی به واگذاری حداکثری امور تصدی­گرایانه و بنگاه‌داری در امور وزارتخانه ادغامی و تلاش در جهت یکپارچه­سازی و  چابک­سازی ساختار و فرایندهای آن

-به‌کارگیری مدیران تک­بعدی و ناکارآمد در بدنه دستگاه ادغام‌شده که دانش و تجربه لازم را در سیاست‌گذاری و مدیریت تولید و تجارت نداشته باشند.

-بی ­توجهی به رویکرد کارشناسی و فنی در ادغام دو دستگاه و از دست رفتن ظرفیت‌های قابل‌استفاده در اثر ادغام

-غلبه رویکرد بازرگانی بر تولید و یا بالعکس در وزارتخانه ادغام‌شده و حذف شدن بخشی از ظرفیت‌ها، منابع و همین‌طور سرمایه­ های انسانی

-اتخاذ رویکرد بخشی و غیر کارشناسی در مجلس و برخی از دستگاه‌های اجرائی همکار در فرایند ادغام و تضعیف دستگاه ادغام‌شده در سیاست‌گذاری و مدیریت یکپارچه تولید و تجارت کشور

بررسی تجربه و عملکرد شش‌ساله وزارت صنعت، معدن و تجارت نشان می­دهد که اگرچه ادغام وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی تلاشی در جهت کوچک­سازی دولت و رقابت­پذیر کردن تولید کشور بوده است و در مقاطعی نیز به لطف وحدت مدیریت ایجادشده تصمیمات بسیار مهم و تأثیر­گذاری را به‌سرعت اتخاذ نموده و آثار قابل‌توجهی را نیز به دنبال داشته است ولی به دلیل بی­توجهی و یا کم ­توجهی به ملاحظات و دغدغه­هایی که مورداشاره قرار گرفت، در عمل اثربخشی وزارت صنعت،‌معدن و تجارت به‌عنوان دستگاه سیاست‌گذار، پشتیبان و ناظر بر فعالیت‌های تولیدی و تجاری کاهش یافت، ‌به‌نحوی‌که بسیاری از کارشناسان، مدیران و مقامات عالی کشور گلایه­هایی را در این خصوص مطرح کردند.

بنابراین می ­توان نتیجه گرفت که اگرچه ادغام دستگاه‌های سیاست‌گذار و پشتیبان تولید و تجارت می‌توانست آثار مثبت فراوانی داشته و تجربیات جهانی نیز نشان­دهنده توفیق این سیاست است ولی فراهم نبودن زمینه،‌ بستر و الزامات موردنیاز برای ادغام  اثربخشی عاملی بود که منجر به ناکارآمدی این تصمیم گردید. درواقع می­توان گفت که اساساً وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی به معنی واقعی کلمه هیچ‌وقت ادغام نشده بودند که قضاوتی در مورد عملکرد دستگاه ادغام‌شده داشته باشیم، بلکه صرفاً با تجمیع ناقص دو وزارتخانه، وزارت صنعت، معدن و تجارت شکل‌گرفته بود. لذا ضروری است قبل از اتخاذ هرگونه تصمیم جدید آسیب­شناسی ادغام به‌طور کامل انجام شود تا از تکرار تصمیمات نامناسب جلوگیری شود.

در ضمن توجه به این نکته ضروری است که اصولاً ساختارها صرفاً ابزاری هستند که انجام وظایف و مأموریت‌های پیش‌بینی‌شده را تسهیل می­نمایند. بنابراین با توجه به تغییر شرایط اقتصادی کشور در سال‌های اخیر، ضروری است ساختار دولت نیز در جهت کارآمدی بیشتر مدیریت بخش تولید و تجارت،  مجدداً سازمان‌دهی شود.

در این راستا نباید نادیده گرفت که در شرایط فعلی یکی از چالش‌های اقتصاد ایران، حضور مؤثر، هدفمند و پایدار در بازارهای بین­المللی و عرصه­های جهانی است. حضور مؤثر در زنجیره­های­ ارزش جهانی نه‌تنها باعث رشد اقتصادی می­شود بلکه باعث حرکت در جهت اهداف اقتصاد مقاومتی نیز خواهد شد. بنابراین ضروری است وزارت بازرگانی با رویکرد حضور حداکثری در بازارهای جهانی و توسعه صادرات غیرنفتی با تجمیع و ادغام ساختارهای مرتبط با این مهم در دستگاه‌های دیگر ایجاد گردد و وزارت صنایع و معادن نیز با رویکرد  درون­زایی اقتصاد و رقابت‌پذیر نمودن تولید در کشور حرکت خود را ادامه دهد.

بدیهی است توفیق دستگاه‌های فوق­ الذکر در درجه اول به واگذاری امور تصدی­گرایانه به بخش خصوصی و تشکل‌های مربوطه و در درجه دوم به بازتعریف نقش و جایگاه و مأموریت خود متناسب با شرایط جدید خواهد بود. بنابراین برگشت به وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی سال ۱۳۹۰ قطعاً برگشت به عقب و زیان‌بار خواهد بود. لذا باید تلاش شود با توجه به مأموریت جدید، ساختار و فرایندهای مرتبط با مدیریت تولید و بازرگانی کشور باز مهندسی‌شده و از تغییرات پیشرو حداکثر استفاده به عمل آید. در این راستا پیشنهاد می­شود چارچوب ذیل برای تشکیل وزارت بازرگانی و وزارت صنایع و معادن مدنظر قرار گیرد.

وزارت بازرگانی و امور سرمایه­ گذاری (وزارت امورخارجه اقتصادی):

واگذاری کلیه امور بازرگانی داخلی به دستگاه‌های تخصصی و تشکل‌های بخش خصوصی

تشکیل وزارت بازرگانی و امور سرمایه­گذاری با تجمیع و ادغام سازمان‌های ذیل

سازمان توسعه تجارت ایران (به‌عنوان یک سازمان توسعه­ای)

گمرک جمهوری اسلامی ایران

سازمان سرمایه­گذاری خارجی

شرکت سرمایه­گذاری خارجی ایران

دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

بانک توسعه صادرات ایران

صندوق ضمانت صادرات ایران

وزارت صنایع و معادن

۱-واگذاری کلیه امور تصدی­گرایانه و بنگاه‌داری‌های غیرضرور به بخش خصوصی

۲-تشکیل وزارت صنایع و معادن با تجمیع و ادغام سازمان‌های ذیل

سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران

سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران

سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران (با اولویت تمرکز و یا ایجاد سازمان صنایع کوچک)

سازمان زمین ­شناسی و اکتشافات معدنی ایران

شرکت مدیریت توسعه صنایع پتروشیمی

بانک صنعت و معدن

با چارچوب کلان فوق ­الذکر می­توان انتظار داشت تحولی جدید در تولید و بازرگانی کشور با رویکرد تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی اتفاق بیافتد و ساختار دولت با کارآمدی بیشتر امکان توسعه تعاملات بین­المللی و رقابت­پذیری در تولید را پشتیبانی نماید.